塌陷的濟(jì)寧

　　濟(jì)寧全市因采煤已累計塌陷土地47萬畝，其中絕產(chǎn)30萬畝，涉及11個縣市區(qū)、30多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、400多個村莊。同時，在未來一段時期內(nèi)，塌陷土地會以每年4萬余畝的速度遞增

　　法治周末記者 孟偉陽 姜東良

　　發(fā)自山東濟(jì)寧

　　“楊樹成排，砌石圍塘，水波蕩漾。”這樣的畫面不是在我國南方，而是在北方城市——山東濟(jì)寧下轄的兗州市。與南方自然成水不同，這里的水域是由挖煤導(dǎo)致地面重度塌陷4米到12米，進(jìn)而涌出地下水以及匯集季節(jié)性降水而成。目前的濟(jì)寧，采煤塌陷地共計47萬畝，其中常年積水的重度塌陷地占了近50%。

　　值得注意的是，濟(jì)寧地下煤田和地上良田的重合率達(dá)80%以上，因而采煤塌陷地絕大部分是耕地。那么，隨著煤礦資源的日益枯竭，如何保障失地農(nóng)民正常生產(chǎn)生活、實現(xiàn)塌陷地區(qū)的長期可持續(xù)發(fā)展就成了不可小覷的社會問題。

　　塌陷地變成水塘

　　近日，法治周末記者赴鄒城、兗州等地，了解塌陷地區(qū)的實際情況。

　　蔣勇(化名)原來是鄒城市雙橋村的一位普通的農(nóng)民，可當(dāng)記者見到他時，他正在修補(bǔ)撈蝦的箱網(wǎng)。如今，他已經(jīng)是近200畝水塘的看護(hù)者。

　　“我是替親戚看著這150畝水塘，水塘里已經(jīng)放了5噸魚苗，另外50畝是我在7年前就開始占著養(yǎng)魚了。”蔣勇說。記者看到，蔣勇已經(jīng)在附近的煤矸石堆上搭建一間彩鋼房，水塘邊上停也靠著買來的一艘小木船，附近還有圈養(yǎng)的鴨和鵝。按照設(shè)想，蔣勇的親戚還要在附近蓋飯店，試圖打造一個供人游玩的“漁家樂”。

　　塌陷之前，這200畝土地是雙橋村的普通農(nóng)田。去年上半年，其中的150畝水域還是種著楊樹的洼地，屬于中低度塌陷地區(qū)。用了不到半年的時間，這片土地逐漸“上水”成了重度塌陷地區(qū)，在“上水”之前，附著的楊樹已經(jīng)被村民挖走賣掉。蔣勇介紹說，洼地變成水塘，如何管理，東灘礦具有決定權(quán)。

　　記者了解到，東灘礦是兗礦集團(tuán)的下屬煤礦，已經(jīng)開采多年，但所在地域仍有較深的煤層沒有開采，這就意味著將來會有更多的塌陷地，而既有的塌陷地還會繼續(xù)下沉。

　　在談及水域承包問題時，蔣勇坦言，自己的50畝水塘和親戚的150畝都沒有與村集體簽訂承包協(xié)議。原因之一就是水塘?xí)�繼續(xù)塌陷，也有可能面臨損失，所以村集體也不好管。

　　類似的情況還有很多，在兗州市興隆莊鎮(zhèn)小疃、后小疃等村的塌陷水域上，來自鄒城邢村的兩兄弟也正在經(jīng)營魚塘，同蔣勇一樣，他們也沒有與當(dāng)?shù)卮寮�體簽訂承包合同。

　　中心店鎮(zhèn)一位不愿透露姓名的知情人告訴記者，失地的農(nóng)民基本上是按照“誰占誰用”的規(guī)則強(qiáng)占重度塌陷土地水域，村里一些有頭有臉、勢力較大的人就成了水域的霸占者，另外一些普通的村民對此頗有怨言。

　　據(jù)其透露，在政府開展大規(guī)模的綜合治理之前，濟(jì)寧許多的重度塌陷土地水域基本上都是這樣一種無序的狀態(tài)。

　　此言不虛。從鄒城到兗州的255省道上，記者看到路兩邊這樣的水域還有很多，在隨機(jī)采訪的幾個水域經(jīng)營者中，與附近村集體簽訂承包合同的微乎其微。有的表示，即使要簽也不會有很高的價格，也就是30元至100元每畝之間。這個價位差不多是當(dāng)?shù)卣�常土地承包�?jīng)營價格的六分之一。

　　農(nóng)民另謀生路

　　小疃村是兗州市最早出現(xiàn)塌陷的村莊之一。2006年，小疃村的兩千余畝村集體田地因為挖煤都已塌陷，并且被確定為壓煤村莊，被迫整體搬遷至興隆莊鎮(zhèn)政府駐地附近。同小疃村420戶村民一道搬遷的還有后小疃村、汪廟村以及道溝集。這4個村莊被合在一起稱作“四莊新村”，歸興隆莊鎮(zhèn)道溝社區(qū)管理。

　　很多“四莊新村”的村民不會忘記在搬遷之前、在自家房屋上所修建的“碉堡樓”。如今，這樣的碉堡樓群仍然是塌陷地區(qū)的一道“亮麗風(fēng)景”，在許多村莊可以看到。

　　在興隆莊鎮(zhèn)大廟村，記者看到約90%以上的農(nóng)戶都在自家的房子上蓋上了“碉堡”，其特征也十分明顯——樓層一般是3層到5層，窗戶很小且沒有窗欞，外墻用水泥涂抹、很少刷漆，用料簡單、結(jié)構(gòu)四方、存在一定的危險。

　　大廟村原村主任劉德年告訴記者，蓋這種樓就是為了將來能夠在搬遷安置補(bǔ)償?shù)臅r候，能夠“多量些平方”。

　　但他也表示，大廟村里的碉堡樓都是“搭工搭料”，短期內(nèi)大廟村整體搬遷基本上不可能，因為離興隆礦主礦生活區(qū)較近，村地下就算有煤，也不可能開挖的。

　　不過，許多村莊的碉堡樓確實“起到了作用”。記者了解到，目前在興隆莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府東南及西北方向開工建設(shè)的興隆社區(qū)和濱河社區(qū)，就是為了實現(xiàn)塘子村、后樊莊等8個村莊在明年中旬的整體搬遷，而在搬遷之前，依據(jù)這些村“碉堡樓”的實際面積確定每戶的補(bǔ)償額度是必須的。之前，“四莊新村”的居民的碉堡樓基本上是按照每平方米300元的價格由兗礦集團(tuán)補(bǔ)貼。

　　在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民看來，這種建樓行為其實是為自己家庭買個“保險”，因為現(xiàn)在種地已經(jīng)不可能成為主要收入了，很多村莊人均田地面積已經(jīng)不到0.5畝。

　　水域基本沒有人管、田地面積日益減少，許多失地農(nóng)民因此不得不另謀生路。

　　劉書杰是興隆莊鎮(zhèn)田廟村的一名中年婦女，目前除了偶爾照顧家里的一分地，她還在村附近的塑編廠打工。因為夏季工業(yè)限電的原因，她所在的工廠目前一個月只開工十來天。每個月的工資也按照工作日數(shù)結(jié)算，平常月收入都在2000元左右。

　　“我們這兒打工的地方比較多，有啤酒廠、塑編廠，還有個人經(jīng)營的煤炭運銷廠，不打工在家里也沒有事情做。我老公也在附近的廠子里打工，每個月加起來有4000多元錢的收入吧！”劉書杰說。

　　在記者采訪過程中，談及生路，受訪者說的最多的兩個字就是“打工”。興隆莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府一名工作人員告訴記者，目前興隆鎮(zhèn)總體上講勞動力緊缺，但凡有勞動能力的農(nóng)民都能在附近的廠子里做工，工資都在2000元左右。

　　除了正常的打工，煤礦區(qū)還衍生出不少非法營生，例如在興隆礦主礦附近，記者就遇到了十幾名“順手撿煤”的“煤猴子”。每當(dāng)煤炭裝車之前及之后，他們總會爬到車廂上去“順點”，這種行為類似于“買路財”。一名“煤猴子”告訴記者，一天大概可以“撿到”兩百來斤，基本上都會找地方賣掉。

　　“穩(wěn)沉”需要時間

　　雖然老白姓有自己的謀生之道，但在已經(jīng)和即將失去的田地面前，他們同樣無能為力。

　　記者在濟(jì)寧市國土資源局了解到，濟(jì)寧位處魯中南山區(qū)與魯西平原的交接地帶，境內(nèi)已發(fā)現(xiàn)可開發(fā)利用的礦產(chǎn)資源40種，煤炭是重中之重。全市現(xiàn)有生產(chǎn)礦井47對、在建礦井7對，加上井口在境外的9對礦井，年產(chǎn)原煤近億噸。目前全市因采煤已累計塌陷土地47萬畝，其中絕產(chǎn)30萬畝，涉及11個縣市區(qū)、30多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、400多個村莊。同時，在未來一段時期內(nèi)，塌陷土地會以每年4萬余畝的速度遞增。

　　面對如此緊迫的形勢，濟(jì)寧市在塌陷地治理方面探索出了多種方法。其中包括土方平整、挖深墊淺、生態(tài)治理、泥漿吹填以及預(yù)置填充等。

　　不僅如此，在不同的地域治理的思路也有所區(qū)別，例如在中東部中心地帶的塌陷區(qū)域，普遍采用挖深墊淺法，并結(jié)合歷史文化名城和旅游生態(tài)城市建設(shè)，以生態(tài)恢復(fù)治理為主，重點營造濕地旅游景觀和觀光農(nóng)業(yè)；而在該市西北部、西南部則主要采用泥漿吹填的方法，只不過所用的泥漿一個是來自于黃河的泥沙，另一個則是來自于環(huán)南四湖的湖泥。

　　在崇文大道與255省道交叉口附近往南，記者就看到了采用挖深墊淺的方法治理的水域，時常可以看到前來休息觀光的旅客。但就在這處水域不遠(yuǎn)，就有粗放式經(jīng)營的水塘，兩者形成鮮明對比。

　　就此，濟(jì)寧市國土資源局土地整理、復(fù)墾中心工作人員高峰告訴記者，許多塌陷地水面之所以沒有開展大規(guī)模的整治，是因為還沒有達(dá)到整治所需要的“穩(wěn)沉”條件。對采煤塌陷區(qū)進(jìn)行綜合治理普遍認(rèn)為是一個世界性難題。

　　目前，國內(nèi)傳統(tǒng)的治理模式主要為采煤塌陷穩(wěn)沉后進(jìn)行治理，即采煤塌陷—補(bǔ)償損失—塌陷地閑置—治理。塌陷區(qū)治理工作始終面臨著等“穩(wěn)沉條件”成熟后再治理的尷尬局面，濟(jì)寧也不例外。

　　記者還了解到，由于許多地域沒有穩(wěn)沉，塌陷地的綜合治理也就無法開展，這從某種程度上導(dǎo)致了水面管理無序的狀態(tài)。

　　談及穩(wěn)沉所需的時間，高峰說，從全市范圍來看，塌陷地的平均穩(wěn)沉期在3年左右，具體的穩(wěn)沉期與采煤企業(yè)的生產(chǎn)計劃有直接關(guān)系。

　　目前，在濟(jì)寧地域上采煤的企業(yè)包括兗礦、淄礦(淄博礦業(yè)集團(tuán))和臨礦(臨沂礦業(yè)集團(tuán))三家，其中兗礦占了大頭。按照濟(jì)寧市國土局的預(yù)測，預(yù)計至2020年，采煤塌陷地將達(dá)到75萬畝，到本世紀(jì)下半葉塌陷范圍達(dá)到400多萬畝，占全市土地總面積的四分之一。

　　尋求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

　　據(jù)介紹，目前濟(jì)寧市已累計投入15.2億元治理采煤塌陷區(qū)，已經(jīng)完成治理土地24.4萬畝，恢復(fù)耕地14.2萬畝。今年3月1日，該市頒布的《土地復(fù)墾條例實施辦法》實施后，濟(jì)寧市已經(jīng)逐步建立包括土地復(fù)墾方案編報審查、資金保障、監(jiān)督檢查等制度。

　　“照此邏輯，開展塌陷地復(fù)墾工作的資金在長期來看能夠得到有效保障，但也未必能夠順利鋪開。”高峰表示。

　　濟(jì)寧市國土資源局一位不愿透露姓名的工作人員告訴記者，如今，塌陷地區(qū)的群眾，其合法權(quán)益已完全能夠得到保障，濟(jì)寧市在執(zhí)行補(bǔ)償拆遷安置等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出國家標(biāo)準(zhǔn)。采煤企業(yè)給失地農(nóng)民的補(bǔ)償基本維持在1500元到1600元每年每畝，這個數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出當(dāng)?shù)孛慨�農(nóng)田的每年純收益500元。

　　“由此不可避免地讓失地農(nóng)民產(chǎn)生‘惰性’，并對土地復(fù)墾工作帶來難度。即使穩(wěn)沉條件滿足，復(fù)墾治理工作也不會受歡迎。因為一旦開始治理，失地農(nóng)民將從采煤企業(yè)那里獲得一次性補(bǔ)償，雖然治理工作不改變原有土地的權(quán)屬，但與每年的補(bǔ)償相比，這個一次性補(bǔ)償將會使失地農(nóng)民失去持續(xù)長久的收入來源。這也是許多失地農(nóng)民希望安于現(xiàn)狀、坐享其成的原因。”這位工作人員表示。

　　在采訪過程中，記者也感受到，受訪的失地農(nóng)民往往抱怨沒地耕種，對于復(fù)墾治理卻不置可否。

　　“失地農(nóng)民的這種態(tài)度也會影響到治理過程中引入社會資金開展復(fù)墾治理的工作，對此，國家層面只在土地管理法和物權(quán)法等法律中有原則性規(guī)定，各省的資源枯竭型城市也沒有成熟的經(jīng)驗?zāi)Ｊ娇梢越梃b，濟(jì)寧市在探索過程中邁的步伐也比較慢。例如，如果要引入農(nóng)資企業(yè)這樣的社會力量，就必須保證其治理完成后的免費經(jīng)營年限，就需要村集體作出一定的讓步，然而這種情況同樣可能被一部分失地農(nóng)民所抵觸。”上述工作人員告訴記者。在他看來，在解決了資金問題之后，這種抵觸心態(tài)很可能成為將來大規(guī)模開展塌陷地復(fù)墾工作的瓶頸。

　　今年5月24日，山東省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)濟(jì)寧資源性城市可持續(xù)發(fā)展的意見》，提出濟(jì)寧市應(yīng)支持培育替代產(chǎn)業(yè)、加大采煤塌陷地政策資金支持、支持以民生為重點的社會事業(yè)的發(fā)展等思路，主動尋求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

　　濟(jì)寧市政府一名官員告訴記者：“我們已經(jīng)在尋求轉(zhuǎn)型了，畢竟煤炭資源是會枯竭的，只不過這個轉(zhuǎn)型過程需要平衡多方利益以及清晰明朗的政策導(dǎo)向。”