清盤“金太陽”

　　一輪“金太陽”，升起于中國光伏市場的漲潮期，隕落于全球光伏產業的退潮期。近4年來，這項以財政資金力推產業發展的特別舉措耗資百億，飽受爭議，起落之間，劃出了一道充滿爭議的政策軌跡。

　　2009年，這項工程曾被寄予厚望。此前，中國光伏市場“三頭在外”——原料在外、市場在外、設備在外，國內市場“約等于零”，光伏組件95%以上用于出口。而受2008年金融危機影響，中國光伏產品出口形勢逆轉，迫切需要啟動國內市場。藉此，中國有關部委啟動了金太陽示范工程，期冀能迅速開啟國內光伏發電規模化發展的大門。

　　然而，這個用心良苦的政策，在實施過程中一直陷入企業“鉆漏洞”與政府“打補丁”的博弈戰。最終，圍繞著金太陽示范工程，跑項目、騙補貼、拖工期、以次充好等傳聞不絕于耳，決策和監管者不得不一再調整政策，審計署甚至啟動了對其補貼資金的重點審計行動。

　　而此項補貼制度的設計瑕疵，在政策出臺之初就顯露端倪，但并未引起決策者足夠重視。其后幾年，當該工程在項目審批、補貼發放、后期監管等各個環節相繼出現漏洞時，監管者雖試圖補救，但這一工程的固有“沙漏”始終難以完全堵上。

　　多方權衡，有關部委從今年起下決心不再接受新增金太陽示范工程項目的申請審批，并要求收回未能按期完工的項目補貼，事實上終止了這一實施數年的財政補貼舉措。但這幾近于“一刀切”的清盤安排，正在引發了光伏產業新一輪的震蕩。

　　“金太陽”為何隕落，反思這項財政補貼政策的典型軌跡，決策者當引以為鑒。

　　——編者

　　接到財政部的清算通知時，山東大唐發電有限公司(下稱山東大唐)總經理宋偉驚呆了。

　　山東大唐因“金太陽”項目曾獲得財政部數億元的補貼。如今，這些項目被判定為“未完工，取消示范，收回補貼資金”。這意味著公司將受到巨大打擊。宋偉感到難以接受：“這些項目事實上已經并網了”。

　　同一時刻，感到意外的還有廣西玉柴新能源有限公司(下稱玉柴新能源)總經理奉金華。玉柴新能源投資建設的30兆瓦金太陽示范工程已并網發電，而財政部判定其為“未發電，取消示范，收回補貼資金”。照此執行，玉柴將被收回補貼資金2.4億元。

　　“金太陽”是國家重點的光伏產業扶持政策。從2009年起，財政部聯合科技部和國家能源局，對于列入名單的太陽能屋頂項目，給予50%到70%的建設端補貼。四年間共有900多個項目被列入補貼名單，中央財政對這些項目的補貼達200余億元。

　　5月以來，“金太陽”的財政補助被要求全面進行清算，涉及全國各地百余家涉足金太陽工程的企業。按財政部《關于清算金太陽示范工程財政補助資金的通知》(下稱“117號文”)，沒有按期完工的項目，要求“取消示范工程，收回補貼資金”；沒有按期并網的項目，則會被“暫時收回補貼資金，待并網發電后再來函申請撥付”。

　　清盤進行時

　　此輪清算涉及金太陽示范工程項目310個，財政部要求追回其中109個項目的補貼，涉及資金近百億元

　　財政部主導的此次資金清算行動，在國內光伏產業引發震動。

　　《財經》記者從財政部和國家能源局指定的檢測驗收機構——北京鑒衡認證中心(下稱鑒衡中心)了解到，2009年至2011年近八成的金太陽裝機量，被財政部要求收回補貼資金，涉及資金“可能超過70億元”。

　　與“金太陽”業主一起陷入被動的，還有工程承包商(EPC)和光伏組件供應商。2010年至2011年，保定英利集團共中標金太陽項目55個，現在其中的51個項目被財政部要求收回補貼資金。

　　“如果業主被收回補貼，就沒有錢給我們結賬。”英利銷售部門一負責人稱，公司恐將為此付出代價，上億元應收賬款將面臨風險。

　　5月以來，全國各地百余家涉足金太陽工程的企業，均遭受了117號文的“當頭一棒”。

　　《財經》記者輾轉獲得的一份清算明細單顯示，此輪清算涉及金太陽示范工程項目310個，裝機總量1295兆瓦，財政部要求追回其中109個項目的補貼，裝機量共計998兆瓦，涉及資金近百億元。按財政部的要求，6月30日是清算的“大限”。

　　從清算的打擊中清醒過來的“金太陽”業主，正在通過各種渠道申訴，爭取“赦免”。金太陽工程的主管部委財政部，仍保持著低調，不愿多談。

　　曾長期負責金太陽工程的財政部經濟建設司能源處一位官員稱：“我已到基層掛職鍛煉，現在不研究這個(金太陽)問題了。”

　　財政部經濟建設司能源處另一位官員則透露：“117號文沒有任何新東西，也不涉及任何政策調整，沒有透露任何政策信號。”在他看來，金太陽工程做了好幾年了，117號文只是按照以往既定的路在走，進行補貼資金的清算“非常正常”。

　　然據《財經》記者了解，此次清盤的背后故事曲折、博弈激烈，將會引發中國光伏補貼政策的巨大轉折。

　　諸多業內人士認為，金太陽工程是政府出于良好愿望出臺的產業扶植政策。出發點或是對的，但在項目審批、補貼發放和后期的監管上，頻頻出現問題。運行4年后，這一政策弊端盡顯。改弦更張，有關部委此次清理，是想“徹底翻過這一頁”。

　　分食鏈條

　　金太陽工程是典型的制度設計缺憾工程，事前補貼，無論采取怎樣的實施路徑和制度防范，都會有沙漏的存在

　　2009年7月16日，財政部、科技部、國家能源局聯合發布《關于實施金太陽示范工程的通知》，即“財建［2009］397號文”，決定綜合采取財政補助、科技支持和市場拉動方式，加快國內光伏發電的產業化和規模化發展，并計劃在兩年至三年內，采取財政補助方式，支持不低于500兆瓦的光伏發電示范項目。

　　彼時，中國光伏行業的問題是“三頭在外”——原料在外、市場在外、設備在外，光伏的國內市場“約等于零”。受國際金融危機影響，出口形勢已急轉直下。鑒衡中心主任秦海巖稱，2009年所面臨的問題是“必須啟動國內光伏市場”。

　　但金太陽工程的實施過程中，行賄、騙補、工程延期、質量低劣等社會傳聞不斷，使得這個政策面臨被決策者否定的尷尬。

　　《財經》記者獲悉，國家審計署已將金太陽工程列入重點審計范圍，清查財政補貼資金是否有違規問題。

　　在更高決策層的關注和審計署高壓下，財政部決定，將所有金太陽工程的財政補助資金進行清算。

　　金太陽工程的一大特點，是“初投資補貼”，即用財政收入直接補貼工程建設。與其對應的是“度電補貼”，即根據電站建成后的發電量進行補貼，目前為絕大多數國家所采用。初投資補貼鼓勵投資者壓低電站成本造價，度電補貼則要求投資者通過提升電站質量來獲利。

　　“做了很大努力，但無論怎么補bug，打補丁，都發現不行。”參與政策制定的一位官員認為，“這種財政資金直接補貼產業鏈前端的設計，從根子上就是錯誤的。”

　　在初投資補貼模式設計下，從項目審批，到補貼發放再到后期監管，任何一個環節都有可能出現財政資金流失和浪費的漏洞。

　　這其中，項目評審是分食鏈條中的第一環。

　　“只有30%至40%的申報項目可以獲得批準。”一位熟悉內情的光伏組件商告訴《財經》記者。為了對眾多申報項目進行事先甄別，財政部和國家能源局從其專家庫中抽取相關專家，由鑒衡中心牽頭組織評審團，對申報項目進行遴選。