2001年從北京第二外國語學院畢業的朱紅莉開始了自己的導游生涯。“近十年做導游的時間我都很難找到歸屬感。我屬于大家說的那種社會導游，就是沒有固定的旅游公司，哪里需要哪里去。”已經考上研究生的朱紅莉向《法制日報》記者談起她的導游生涯時，沒有一絲留戀甚至還有抵觸。“墊付對于我來說基本每次都是，好一點兒兩個月之后就能拿到錢，差的時候就不好說了。有時我真的不想昧著良心把外國游客拉到那些店里，任他們漫天要價卻不能說，很不舒服。”朱紅莉感慨地說。

　　和朱紅莉有著同樣經歷的導游不在少數。導游是我國旅游從業人員隊伍的重要組成部分。近年來，隨著我國旅游業的快速發展，導游隊伍呈現快速增長趨勢。2009年全國導游總數就已經超過52萬。這樣龐大的一個群體，行為需要規范，權利更需要保障。

　　導游管理體制存在頑疾

　　上海師范大學旅游法治研究中心主任王玉松在接受記者采訪時說，與快速擴張的導游隊伍、多元化發展的導游執業形態相比，我國現行的導游管理體制無法與其相匹配，存在著不少問題。

　　王玉松說，導游用工關系性質模糊不清，社會導游權益保障水平很低。目前，除了旅行社專職導游與旅行社之間的用工關系可以明確地界定為勞動關系外，其他社會導游在提供導游服務時的用工關系如何定性模糊不清。“比如社會導游和導游服務公司之間的關系、兼職導游與旅行社之間的關系等。因為用工關系性質不明，各方的權利、義務和責任也都不明確，致使導游尤其是社會導游的各項權益保障水平非常低，幾乎處于無任何保障狀態。”導游工作的性質和旅游市場發展的需要，都決定了導游職業社會化是其必然的發展趨勢。但目前對社會導游的管理水平卻非常低。從社會導游管理機構目前的職能范圍看，也就僅限于提供注冊辦證和年審刷卡服務。雖然也有些機構嘗試開展一些職業培訓活動，但并不系統化和常態化，對社會導游的吸引力也不大，完全是憑興趣自愿決定是否參加的。

　　王玉松表示，要根治我國旅游市場上導游服務的種種弊病，就應當明確導游執業行為的具體規范，并對違反規定的導游施以嚴厲的懲處，同時還必須完善并落實導游人員的各項保障制度。就我國目前的情況看，相關法規對導游執業行為規范已經有了比較細致具體的規定，而導游人員的一些權益保障制度尚不健全，比如導游人員合法收入的保障制度、導游執業過程中的意外傷害保險制度等。保障制度的不健全也導致對導游執業中的違法行為難以嚴厲查處。完善導游權益保障制度

　　“剛剛頒布的旅游法直面導游服務市場的現實問題，按照規范和保障并舉的制度設計思路，在明確導游人員執業規范的同時，完善了導游人員權益保障制度，同時也指明了我國導游管理體制改革的方向。”王玉松說。

　　王玉松詳細地向記者解讀了旅游法對導游執業規范的相關規定。從絕對數量方面看，全國導游數量已超過了旅游業務的實際需求，但從導游隊伍構成看，結構性矛盾又非常突出，與市場的實際需要脫節。旅游法中規定的導游執業資格制度可以在一定程度上調控導游隊伍結構，使得其更符合市場需求。

　　王玉松說：“我們現在呼吁導游職業應當社會化，但這個職業社會化絕不可等同于導游職業自由化，導游不必一定要隸屬于某個旅行社或景區(點)，但是導游提供有償導游服務必須通過旅行社或景(區)點的委派。因此旅游法中規定實行旅行社委派導游服務制度是非常正確的，這樣可以避免導游直接和團隊或客人進行交易。防止旅游者的利益受到侵害，也預防旅游市場陷入混亂的無序競爭。另外旅游法中對導游服務過程中的行為規范也作出相應規定。”

　　相對于旅游法對導游人員行為規范的規定，王玉松更愿意談的是對導游權益保障的規定。導游作為旅游從業人員是屬于被規范的對象，但是從人的權利角度而言，他們的合法權益也需要法律給予明確保障。對導游規范和保障并舉是這部法律中的一大亮點。

　　王玉松說，目前我國導游人員的收入來源主要有基本工資、帶團津貼、傭金分成或回扣和小費等。但根據抽樣調查的結果，有超過七成的導游都沒有基本工資，所謂的帶團津貼也非常低，與導游工作的辛苦程度和勞動強度根本就無法匹配。目前導游收入的主體部分是靠安排購物、增加自費項目獲取的回扣。

　　“這也就不難理解為什么導游紛紛變身導購、逼迫游客參加自費項目了。”王玉松表示，通過立法明確我國導游的薪酬制度，并使其得到真正落實，是保障導游人員合法權益的應有之意，也是提升導游服務質量的必要前提。旅游法中明確規定要保障導游合法收入，而且這種保障不僅涵蓋了訂立勞動合同的導游，也包括臨時聘用的導游。

　　王玉松說，導游根據所帶團隊游客人數向旅行社交納的費用，也被稱為“買團費”，是目前導游服務市場的“潛規則”。尤其在聘用臨時導游提供團隊服務時，有不少旅行社在要求導游“買團”的同時還會要求導游墊付全程的接待費用。這種做法嚴重違反公平原則，違反勞動法的規定。“旅游法中規定旅行社不得要求導游墊付費用或向導游收取任何費用。表明了國家維護導游人員合法權益、整頓導游服務市場秩序的堅定決心。”王玉松還注意到旅游法中還規定了旅游者不得損害導游合法權益的相關內容。導游在接受旅行社委派，為旅游者提供導游服務時，其合法權益也應當得到保護。旅游法中的規定體現了旅游者權利義務的對等性，同時也是對旅游者非理性維權、損害旅游從業人員合法權益行為的一種警示和震懾。

　　行業組織是管理改革方向

　　王玉松說，如今在國外的導游管理中，協會在行業自律、規范等方面起到的作用不斷加強。面對競爭日益激烈的旅游市場，營利性的市場主體(比如旅行社、導游服務公司、導游中介公司等)因其以牟利為主，在管理導游隊伍時無法著眼于宏觀的、長遠的考慮。因此會無法保障導游的社會福利，也不利于導游資源的共享。而由政府作為導游管理的直接管理主體，公權介入過深，也易過度壓抑導游職業的靈活性。所以非營利性質的行業協會，較為適宜作為導游的直接管理主體，從而避免上述弊端，促進旅游產業的良性發展。

　　旅游法中對申領導游證條件規定的表述中有一句是“與旅行社訂立勞動合同或者在相關旅游行業組織注冊”。王玉松表示，這個提法看似平常，實則意味深遠，它創新了我國導游人員管理體制，明確了社會導游管理改革的方向——建立行業組織管理體制。根據這個規定，今后申領導游證的人員，可以通過兩個途徑辦理：一是與旅行社簽訂勞動合同，通過旅行社辦理，由旅行社對該導游進行執業管理(這類導游是旅行社導游)；二是在相關旅游行業組織注冊，通過該組織辦理，由該組織對導游進行執業管理(這類導游是社會導游)。

　　王玉松建議，各地的導游服務機構應該立即進行改革轉制，一方面在全國統一將這類機構定性于社會團體性質的法人，以符合行業組織的基本特征；另一方面加快完善這些機構在社會導游管理方面的職能、職責。