“俺不光住進(jìn)了寬敞明亮的樓房，而且還在園區(qū)上了班，出家門走不了多遠(yuǎn)就到，工作生活啥都不用愁！”在山東省齊河縣表白寺鎮(zhèn)，譚家社區(qū)居民郝加廷已經(jīng)實(shí)實(shí)在在地感受到了新型城鎮(zhèn)化的魅力。
像譚家社區(qū)一樣，“就地就近”已然成為山東城鎮(zhèn)化發(fā)展的鮮明特色。全省1370萬流動(dòng)人口，85%在省內(nèi)流動(dòng)，50%在縣內(nèi)轉(zhuǎn)移；全省5078萬城鎮(zhèn)人口，53.5%分布在縣(市)、鎮(zhèn)。2012年，山東人口城鎮(zhèn)化率52.43%，戶籍城鎮(zhèn)化率41.97%，二者比例居全國(guó)第四位。
立足省情，山東著力加快中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化提質(zhì)增速。以城市群為主體、區(qū)域中心城市為依托、縣域中心城市為支撐、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)為基礎(chǔ)的新格局，正在齊魯大地漸顯雛形。
發(fā)力縣域，搭建城鎮(zhèn)化“主平臺(tái)”
城市之尾，農(nóng)村之頭。縣域連通城鄉(xiāng)，重要性可見一斑。
就山東而言，80%以上的人口和地區(qū)生產(chǎn)總值、60%左右的地方財(cái)政收入集中在縣域。縣域活則全省活，縣域強(qiáng)則全省強(qiáng)，歷屆山東省委、省政府對(duì)此有著清醒的認(rèn)識(shí)。由此，縣域也成為山東新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和特色城鎮(zhèn)化發(fā)展的著力點(diǎn)。
“雙30”工程是山東省為推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁出的重要一步。2003年、2006年、2012年，省委、省政府先后3次出臺(tái)意見，突出抓好30個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣和30個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣，形成強(qiáng)縣率先發(fā)展、中間縣加速崛起、欠發(fā)達(dá)縣跨越式發(fā)展的新局面。
一度貧弱的菏澤，成為快速發(fā)展的沃土。自“突破菏澤”戰(zhàn)略實(shí)施以來，山東省8個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、8個(gè)省直部門和10個(gè)大企業(yè)，對(duì)口幫扶菏澤8個(gè)縣(區(qū))。從2004年起，后發(fā)的菏澤經(jīng)濟(jì)增速連續(xù)8年高于全省平均水平。
為增強(qiáng)縣域?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控能力，山東省按照“能放都放、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”和“誰投資、誰決策、誰受益”的原則，先后兩次下放管理權(quán)限。30個(gè)強(qiáng)縣享受推動(dòng)增創(chuàng)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)的7條具體政策，核心是對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣下放權(quán)限，創(chuàng)造環(huán)境，實(shí)現(xiàn)率先發(fā)展。30個(gè)弱縣享有促進(jìn)快速發(fā)展的14條具體政策，核心是加大對(duì)欠發(fā)達(dá)縣的幫扶，培育其自身造血能力。
山東省還實(shí)施主體稅收增長(zhǎng)激勵(lì)政策，完善出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制，健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。省級(jí)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不斷完善，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣(市、區(qū))與欠發(fā)達(dá)縣(市、區(qū))共建園區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域流動(dòng)。
與此同步，行政管理體制的變革也在悄然進(jìn)行。
2009年，山東省確定20個(gè)省直管縣財(cái)政體制改革試點(diǎn)縣。設(shè)區(qū)市不再參與分享直管縣(市)的稅收收入和各項(xiàng)非稅收入，省級(jí)將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助單獨(dú)核定下達(dá)到直管縣(市)，加大扶持力度，減少運(yùn)轉(zhuǎn)層次，提高管理效率。縣級(jí)政府職能向提高政府服務(wù)效率轉(zhuǎn)變，政府與企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系進(jìn)一步理順。
為樹立正確發(fā)展導(dǎo)向，山東省制定出臺(tái)了縣域科學(xué)發(fā)展年度綜合評(píng)價(jià)及考核辦法。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括四大部分46個(gè)指標(biāo)，其中定量指標(biāo)項(xiàng)40個(gè)，主要是機(jī)構(gòu)優(yōu)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生狀況與社會(huì)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展方面的重要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)指標(biāo)；定性評(píng)價(jià)指標(biāo)項(xiàng)6個(gè)，主要為約束條件。省級(jí)財(cái)政設(shè)立縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)資金，列入省級(jí)預(yù)算，對(duì)綜合考評(píng)位于前列和稅收收入達(dá)到一定規(guī)模、增幅超過全省平均水平的縣(市)以及工作措施得力、貢獻(xiàn)突出的縣(市)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)解決縣域發(fā)展中的突出困難、瓶頸制約以及鼓勵(lì)特色產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)行業(yè)發(fā)展等給予適當(dāng)補(bǔ)助，引導(dǎo)全省縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、科學(xué)發(fā)展。
在一系列政策措施的強(qiáng)力推動(dòng)下，縣域經(jīng)濟(jì)的活力被激發(fā)出來。2012年，山東省有16個(gè)縣(市)進(jìn)入全國(guó)中小城市綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)，公共財(cái)政預(yù)算收入過50億元、40億元、30億元的縣(市)分別達(dá)到10個(gè)、19個(gè)和31個(gè)。
抓住縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的契機(jī)，山東省取消了農(nóng)業(yè)非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的戶口登記管理制度；全面放開縣(市)一級(jí)戶籍，為農(nóng)民進(jìn)城掃清體制和政策障礙。
產(chǎn)業(yè)和人口迅速向縣域集聚。2005年以來，山東縣城(含縣級(jí)市市區(qū))城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)率達(dá)到9.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于大城市0.9%的增長(zhǎng)速度。到2012年底，5078萬城鎮(zhèn)人口中，30.1%分布在縣城(含縣級(jí)市市區(qū))。
百鎮(zhèn)示范，讓城鎮(zhèn)化降低“門檻”
強(qiáng)縣不少，強(qiáng)村不少，可就是沒有強(qiáng)鎮(zhèn)。作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要節(jié)點(diǎn)，小城鎮(zhèn)一度成為山東省的“短板”。
數(shù)據(jù)顯示：山東省有1062個(gè)建制鎮(zhèn)，建成區(qū)面積共3317平方公里，鎮(zhèn)區(qū)人口1297萬，平均每個(gè)鎮(zhèn)建成區(qū)只有3.1平方公里、1.2萬人。據(jù)測(cè)算，如果每個(gè)小城鎮(zhèn)平均多吸納1萬人，山東的城鎮(zhèn)化率就可以達(dá)到60%以上。
抓好小城鎮(zhèn)建設(shè)，可謂迫在眉睫。
2012年6月，山東省下發(fā)了《關(guān)于開展“百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動(dòng)”加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的意見》，確定100個(gè)鎮(zhèn)，在發(fā)展用地、擴(kuò)大財(cái)權(quán)、金融服務(wù)、資金扶持、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面給予一定支持政策，著力打造縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展次中心。
按照依法放權(quán)、高效便民、分類指導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致的原則，山東省實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，賦予示范鎮(zhèn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案權(quán)和部分社會(huì)事務(wù)管理權(quán)，不斷增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、行政協(xié)調(diào)能力和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)力。濰坊市將167項(xiàng)行政管理權(quán)限下放到鎮(zhèn)級(jí)，賦予縣級(jí)城市管理和發(fā)展權(quán)限，示范鎮(zhèn)全部建立獨(dú)立財(cái)政，黨政主要負(fù)責(zé)人由市委組織部重點(diǎn)管理。臨沂市按照“徹底放、放徹底”的原則，第一批賦予示范鎮(zhèn)50多項(xiàng)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，部分示范鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人高配為副縣級(jí)。
從2012年起，山東省省級(jí)財(cái)政每年安排10億元的示范鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)資金，并要求市、縣按不低于省補(bǔ)助資金的規(guī)模進(jìn)行配套。“十二五”期間，山東省每年為100個(gè)示范鎮(zhèn)安排不少于5000畝的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。地方小稅原則上留給示范鎮(zhèn)，示范鎮(zhèn)轄區(qū)土地出讓金凈收益、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等非稅收入重點(diǎn)用于示范鎮(zhèn)。
山東省規(guī)定，示范鎮(zhèn)可享受省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚作為示范鎮(zhèn)發(fā)展的核心，根據(jù)地理區(qū)位、資源稟賦、歷史沿革、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等條件，明確各自的功能定位和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。壽光市侯鎮(zhèn)形成了鹽化工、石油化工、鋼鐵冶煉等五大產(chǎn)業(yè)，獲得了“山東鹽化工產(chǎn)業(yè)第一鎮(zhèn)”、“中國(guó)產(chǎn)業(yè)集群經(jīng)濟(jì)示范鎮(zhèn)”等榮譽(yù)稱號(hào)；鄒城市太平鎮(zhèn)大力培植“百億榮信”、“百億泰玻”、“百億華魯”、“百億合金”等百億產(chǎn)業(yè)集群。
2012年，山東省100個(gè)示范鎮(zhèn)地方財(cái)政收入同比增41%，比全省平均增幅水平高13個(gè)百分點(diǎn)；鎮(zhèn)均地方財(cái)政收入1.1億元，是全省平均水平的2.5倍。其中，地方財(cái)政收入1億元以上的鎮(zhèn)有35個(gè)。
在革命老區(qū)臨沂市郯城縣，李莊鎮(zhèn)的變化就是示范鎮(zhèn)建設(shè)的一個(gè)縮影。為了建設(shè)家電產(chǎn)業(yè)園，郯城縣僅在路網(wǎng)、水電等基礎(chǔ)設(shè)施上的投入就達(dá)1億元。而當(dāng)時(shí)，李莊鎮(zhèn)的地方財(cái)政收入剛過千萬元。如果沒有省市縣三級(jí)財(cái)力的支持，這將是無法完成的任務(wù)。2012年，李莊鎮(zhèn)的地方財(cái)政收入創(chuàng)紀(jì)錄地達(dá)到7012萬元，比2011年增長(zhǎng)156%。
小城鎮(zhèn)建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃尤為重要。山東省編制了《山東省百鎮(zhèn)建設(shè)示范行動(dòng)示范鎮(zhèn)規(guī)劃編制審批管理辦法》，督促各示范鎮(zhèn)做好與縣市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃的銜接，把經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等目標(biāo)落實(shí)到空間布局和用地安排上。目前，93個(gè)示范鎮(zhèn)已完成了總體規(guī)劃的修編工作；100個(gè)示范鎮(zhèn)共編制各類詳細(xì)規(guī)劃169個(gè)、專業(yè)規(guī)劃202個(gè)。
山東省著力實(shí)施功能興鎮(zhèn)，切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。示范鎮(zhèn)圍繞行動(dòng)實(shí)施方案和年度計(jì)劃目標(biāo)，不斷加大在道路、供排水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及文化、教育、衛(wèi)生、商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施投放力度。
示范鎮(zhèn)的發(fā)展，為山東省小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了樣板。
2012年，100個(gè)示范鎮(zhèn)建成區(qū)面積、建成區(qū)人口分別為682平方公里、305萬人，分別增長(zhǎng)18.9%、17.2%，是全省平均增幅的1.3、1.6倍。小城鎮(zhèn)建設(shè)，為山東省的城鎮(zhèn)化水平貢獻(xiàn)了12.6個(gè)百分點(diǎn)。
為擴(kuò)大示范效應(yīng)，山東省政府已經(jīng)決定，在原有100個(gè)示范鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上新增100個(gè)，同時(shí)改進(jìn)指導(dǎo)和支持方式，促使其形成內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力。
農(nóng)村新社區(qū)，把城鎮(zhèn)化帶到“家門口”
到諸城，有“看村不見村”之說。一路走來，感覺既像農(nóng)村又不像農(nóng)村，處處是社區(qū)的標(biāo)記和場(chǎng)所。若不是莊稼地就近在眼前，幾乎找不到印象中村的痕跡。
3年前，諸城市1249個(gè)建制村“消失”了，代之以208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，成為全國(guó)首個(gè)撤銷全部建制村的市(縣、區(qū))。
2009年以來，山東結(jié)合大規(guī)模農(nóng)房建設(shè)與危房改造，建成了一大批人口規(guī)模較大、功能設(shè)施完善、公共服務(wù)配套、居住環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)村新型社區(qū)。今年，山東省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的意見》、《農(nóng)村新型社區(qū)納入城鎮(zhèn)化管理標(biāo)準(zhǔn)》，進(jìn)一步加大農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)推進(jìn)力度。
目前，山東省共建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)5190個(gè)，其中萬人以上社區(qū)134個(gè)，3000—10000人的1321個(gè)。約有381萬戶、1254萬人入住農(nóng)村新型社區(qū)，過上了和城里人一樣的生活。
不離土不離鄉(xiāng)，山東走出了一條統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的新路子。
本著方便農(nóng)民生產(chǎn)生活、保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、尊重鄉(xiāng)村風(fēng)俗習(xí)慣、突出地域文化特色、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)調(diào)整的原則，山東各地堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)與土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、水利交通等規(guī)劃相銜接，編制新的縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，合理確定農(nóng)村新型社區(qū)的空間布局、人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
上樓不是目的，關(guān)鍵是完善設(shè)施，改善群眾的生產(chǎn)生活條件。全省的農(nóng)村新型社區(qū)中，49.2%的農(nóng)戶使用上了燃?xì)猓?5.2%的生活污水實(shí)現(xiàn)了集中處理，絕大部分社區(qū)對(duì)生活垃圾進(jìn)行集中收集。在臨沂市，83個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道通上了管道天然氣，發(fā)展農(nóng)村用戶11.2萬戶；88個(gè)社區(qū)實(shí)現(xiàn)了冬季供暖；生活垃圾做到了“社區(qū)收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)輸、縣市處理”。
為讓群眾住得起、過得好，山東省注重在農(nóng)村新型社區(qū)培育產(chǎn)業(yè)。各地把農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)與發(fā)展一、二、三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，同步建設(shè)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，努力增加農(nóng)民收入。德州市規(guī)劃農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商貿(mào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)1538個(gè)，目前已開工建設(shè)390個(gè)，30萬農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)，創(chuàng)造了“城鄉(xiāng)一體、兩區(qū)同建、三化同步”的新經(jīng)驗(yàn)。
完善體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，是農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的根本目的。山東省充分發(fā)揮行政、市場(chǎng)、志愿互助等多方面作用，加快構(gòu)建以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)、其他社會(huì)力量為補(bǔ)充，公益性服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的農(nóng)村新型社區(qū)服務(wù)體系。濟(jì)南、棗莊、東營(yíng)、煙臺(tái)、萊蕪等地依托農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，積極為社區(qū)居民提供醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、文化教育、社會(huì)福利、社會(huì)救助、生活照料和技術(shù)技能培訓(xùn)、科技信息咨詢等“一站式” 綜合服務(wù)。濱州市94%的社區(qū)按照“五室、兩站、一廳、一場(chǎng)所”的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立黨建活動(dòng)室、文體娛樂室、圖書閱覽室、社區(qū)警務(wù)室、綜合活動(dòng)室，衛(wèi)生服務(wù)站、計(jì)生服務(wù)站，便民服務(wù)大廳，室外活動(dòng)場(chǎng)所，基本實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)全覆蓋。
在推進(jìn)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)過程中，山東省始終把保障農(nóng)民群眾利益擺在首要位置，充分尊重農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。濟(jì)寧市在工作中，充分尊重群眾，真心依靠群眾，切實(shí)做到“拆不拆、建不建，由群眾說了算”，“如何拆、怎么建，尊重群眾意愿辦”。同時(shí)，規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)模式、舊房評(píng)估、新居分配、招標(biāo)投標(biāo)、財(cái)務(wù)管理等全部公開，實(shí)行民主決策。
農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，無疑是山東探索城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的一抹亮色。
在發(fā)展模式、運(yùn)作方式、體制創(chuàng)新等方面，山東省進(jìn)行了積極探索，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。通過建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)，山東省有效地改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，推動(dòng)了公共服務(wù)均等化，促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。
山東的實(shí)踐證明，農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化的有效模式，是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)民就地就近城鎮(zhèn)化的重要途徑。
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