出臺殯葬法更好保障善終
青島嶗山被曝存六萬多座墳?zāi)挂l(fā)殯葬改革討論專家呼吁
□ 本報記者 孫安清
最近，一則題為《青島嶗山風(fēng)景區(qū)存在大量違規(guī)建造墳?zāi)?部分村莊甚至非法買賣墓地》的報道引起輿論關(guān)注。
《法制日報》記者在百度輸入“嶗山風(fēng)景區(qū)有6萬座墳?zāi)埂保@示有12300多個詞條。“遺留問題還是管理短板？”“政府要恰當(dāng)引導(dǎo)群眾處理好墓葬問題”等各類跟帖和評論鋪天蓋地，網(wǎng)友和媒體評論員各抒己見，紛紛對傳統(tǒng)殯葬管理體制提出意見及建議。 這篇報道稱，青島嶗山風(fēng)景名勝區(qū)位于山東省青島市，是國務(wù)院首批審定公布的國家重點風(fēng)景名勝區(qū)之一，也是國家5A級旅游景區(qū)。而與嶗山的優(yōu)美風(fēng)景形成對比的，卻是散亂分布于山區(qū)、林地的600多處6萬多座墳?zāi)梗瑝災(zāi)沟慕ㄔ鞎r間跨度從1997年到2018年。
記者梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的《殯葬管理條例》管理力度太弱、更具操作性的新修訂條例何時出臺等成為網(wǎng)民探討的焦點。
值得注意的是，我國現(xiàn)行《殯葬管理條例》（以下簡稱《條例》）于1997年7月出臺施行，2012年進行了部分修正。去年9月7日，民政部官網(wǎng)公布《殯葬管理條例（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見，實施了21年的《條例》啟動大修。
1月18日，中國殯葬協(xié)會在北京召開了《條例》送審稿征求意見會。
舊條例過于原則化
執(zhí)法活動陷入被動
“這6萬多座墳?zāi)狗植荚谡麄€嶗山區(qū)，不只在嶗山風(fēng)景區(qū)內(nèi)。嶗山區(qū)很多村莊已有600多年歷史，很多墳?zāi)故蔷用褡孀孑呡呥z留下來的，是1997年《殯葬管理條例》出臺前已經(jīng)建好的。”青島市嶗山區(qū)民政局副局長韓德洲在接受記者采訪時說。
韓德洲所說的《條例》，曾在2012年進行了簡單修改，將第二十條“將應(yīng)當(dāng)火化的遺體土葬，或者在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳?zāi)沟模擅裾块T責(zé)令限期改正；拒不改正的，可以強制執(zhí)行”里面的“拒不改正的，可以強制執(zhí)行”刪除。
民政部去年也在相關(guān)發(fā)文里，對《條例》的弊端直言不諱。
民政部稱，隨著經(jīng)濟社會以及殯葬事業(yè)的快速發(fā)展變化，特別是進入新時代以后，殯葬管理工作遇到了一些新情況和新問題，距離滿足人民群眾對美好生活的需要還有較大差距，主要表現(xiàn)為殯葬服務(wù)供給不充分不平衡，供需矛盾比較突出；殯葬商品和服務(wù)價格虛高，公墓墓位價格貴、占地多、墓碑大，引發(fā)群眾不滿；違規(guī)土葬、散埋亂葬現(xiàn)象時有發(fā)生，殯葬改革成果亟需鞏固；殯葬管理和執(zhí)法機制不健全，影響殯葬管理正常秩序等。
山東科技大學(xué)文法學(xué)院副教授、法學(xué)博士吳立志認為，現(xiàn)行殯葬法規(guī)中，2012年的《殯葬管理條例》效力是最高的，但僅僅是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，我國并沒有一部提供法律保障的殯葬法。與法律相比，《條例》位階低，效力低，提供的保護也大打折扣。在當(dāng)前公眾關(guān)心的生、老、病、殘等問題上，國家均已出臺了相應(yīng)的法律法規(guī)，唯獨在“死”的方面并沒有完善具體的制度。
吳立志稱，《條例》的內(nèi)容過于簡單抽象，條文并未明確具體規(guī)定。例如《條例》第18條規(guī)定，“擅自興建殯葬設(shè)施的，由民政部門會同建設(shè)、土地行政管理部門予以取締。”但是該如何取締，《條例》并未明確規(guī)定。《條例》規(guī)定過于原則化，導(dǎo)致實踐中適用困難，執(zhí)法程序被動不堪。
吳立志認為，2012年修改的《殯葬管理條例》已經(jīng)刪除了“拒不改正，可以強制執(zhí)行”的條文。這就意味著，對于違規(guī)土葬、亂建墳?zāi)沟男袨椋荒苡擅裾块T向法院提請解決，這大大影響了民政部門的執(zhí)行能力。
“監(jiān)管機制設(shè)置不健全。”據(jù)吳立志介紹，《條例》將有關(guān)殯葬管理和執(zhí)行的權(quán)利都給予民政部門，民政部門下放到殯葬管理處，殯葬管理處既是管理者也是經(jīng)營者，實際上是“一套班子，兩塊牌子”，這導(dǎo)致監(jiān)管嚴重缺失。
修訂難產(chǎn)原因復(fù)雜
公眾認知鴻溝擴大
進入21世紀(jì)，對《條例》進行全面修訂的呼聲越來越高。從2006年到2009年，在民政部門的積極推動下，《條例》的修訂一直被國務(wù)院列為一檔立法計劃。然而到了2010年，《條例》的修訂卻從一檔立法計劃退居二檔。到了2011年，退到了三檔。
“我國人口太多，加上社會人文背景的差異，發(fā)達國家的做法很難借鑒。火葬后再土葬，也會占用土地，火葬本身還會造成污染。土葬、火葬各有利弊。很多人提出搞公益墓地，到底公益到什么程度？如果政府全部埋單，當(dāng)?shù)刎斦芊癯惺艿闷穑咳绻糠致駟危糠值绞裁闯潭龋俊敝袊鐣茖W(xué)院社會政策研究中心研究員唐鈞在接受記者采訪時說。
唐鈞認為，《條例》修訂的難產(chǎn)，有復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實因素。最根本的原因是政府以及社會各界對于殯葬改革的目標(biāo)、路徑、理念等方面的認識依然存在不小差距，這些差距近些年來不僅沒有縮小，相反還有擴大跡象。
“當(dāng)前的殯葬政策是一種消極的政策，是圍繞處理尸體展開的，而沒有積極的意義設(shè)定。一味追求火化率，反而在人文關(guān)懷上有所遺漏；僅具有工具理性，而在價值理性上有所缺乏。”關(guān)于理念問題，吳立志也認為，對于群眾來說，傳統(tǒng)的祭祀活動不僅是一種有形的儀式，而且已經(jīng)構(gòu)成村落文化里村民精神生活不可缺少的一部分。進入新時代，面對人口的增長、耕地的縮減，對于殯葬習(xí)俗，人們隱隱有了指望國家通過法律法規(guī)來進行調(diào)整的期待，但是當(dāng)國家法律法規(guī)真正介入時，傳統(tǒng)習(xí)俗維系的村落與親情關(guān)系受到極大沖擊，是村民們始料未及的。
“殯葬服務(wù)設(shè)施用地的規(guī)劃與使用問題，也讓各地民政部門左右為難。”吳立志稱，《條例》規(guī)定，實行火葬的地區(qū)，各級地方政府要將殯儀館、火葬場、骨灰堂等殯葬設(shè)施規(guī)劃納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和基本建設(shè)計劃；實行土葬的地區(qū)，縣級人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府應(yīng)當(dāng)將公墓建設(shè)納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。這只是原則性規(guī)定，最終如何納入，難以操作。
記者了解到，很多政府官員和民眾認為殯儀館、公墓會影響居民心情，景觀和房地產(chǎn)開發(fā)不愿意把殯葬設(shè)施規(guī)劃到城區(qū)。
此外，墓地的使用年限問題也比較敏感。《條例》要求嚴格限制公墓墓穴占地面積和使用年限，然而使用期滿后應(yīng)如何處理卻并沒有相關(guān)規(guī)定。近3年來，公墓使用20年后被要求續(xù)費問題，成為公眾的關(guān)注焦點。另外，部分大城市中許多公墓已近飽和狀態(tài)，今后如何維持運營，也無相關(guān)規(guī)定。
殯葬改革何去何從
公共服務(wù)值得期待
“從人的全生命歷程看，善始善終是一個圓滿的旅程。中國社會在善始方面己邁上發(fā)達門欄，但在善終方面還顯落后。必須把殯葬改革放在安寧服務(wù)、死亡質(zhì)量、提升人的幸福感等高度來討論。應(yīng)該站在高起點，站在發(fā)達社會的臺階上，也即從提升人的幸福感、改善死亡質(zhì)量和增進人文關(guān)懷的角度來談殯葬改革和進行殯葬條例修訂。”北京市社會科學(xué)院研究員、博士后導(dǎo)師繆青說。
吳立志則認為，“他山之石，可以攻玉，公益性應(yīng)是大方向”。
據(jù)他介紹，在日本，墓地、骨灰存放處、火葬場需由政府審批，但政府并不參與具體經(jīng)營。需要進行埋葬、火葬或者改葬的公民，必須遵守衛(wèi)生環(huán)境勞動省的規(guī)定，向地方當(dāng)局提出申請，得到批準(zhǔn)方可實施。日本殯葬從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度、殯葬服務(wù)基金制度、生前預(yù)約殯葬服務(wù)合同制度較為完善，制定了殯葬服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、違反殯葬法規(guī)處罰措施等。
在美國，有關(guān)殯葬服務(wù)和管理法規(guī)不僅涉及殯葬從業(yè)人員、殯葬服務(wù)經(jīng)營主體、殯葬設(shè)施的建設(shè)、殯葬設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)、殯葬服務(wù)經(jīng)營管理的規(guī)則、殯葬服務(wù)的對象、違法行為處罰措施和救濟途徑等廣泛內(nèi)容，而且對每個方面都作出了具體詳盡的規(guī)定，操作性很強。美國共有殯儀館27000多家，平均每一萬人就有一家殯儀館，且這些殯儀館都位于交通便利、人口集中的城區(qū)。
在我國，山東省沂水縣實施“殯葬全免費”政策，僅基本殯葬服務(wù)費和墓穴費兩項，縣財政每年可為百姓減負近2億元。青島市嶗山區(qū)則實行兩項改革創(chuàng)新，一是將“入土為安”提升為“入宮為安”，區(qū)財政投資近2億元，將山上廢棄的采石坑建造成豪華地宮模式的懷念堂，可為居民提供5萬多個安放格位；二是完善社區(qū)“紅白理事會”，社區(qū)居民去世后，理事會成員主動登門，為喪屬免費提供各類物品和服務(wù)，并對殯葬車輛進行補貼，不再收取喪屬任何費用。
值得欣慰的是，去年9月7日，民政部公布《征求意見稿》，這是1997年頒布施行的《條例》首次迎來大修。
《征求意見稿》在2012年小修基礎(chǔ)上，由6章24條擴充為8章57條。建立基本殯葬公共服務(wù)制度成為此次修訂一大亮點，規(guī)定國家建立基本殯葬公共服務(wù)制度，覆蓋遺體接運、暫存、火化、骨灰存放、生態(tài)安葬等基本服務(wù)項目，實行政府定價管理，并為城鄉(xiāng)困難群眾免費提供，滿足公眾基本殯葬需求。強化政府在規(guī)劃建設(shè)、土地供應(yīng)、經(jīng)費保障、基本殯葬公共服務(wù)提供等方面的責(zé)任。對殯儀館、公墓、骨灰堂等殯葬設(shè)施規(guī)劃、審批、建設(shè)等予以明確。例如，規(guī)定安葬骨灰的獨立墓位占地面積不得超過0.5平方米，安葬遺體的墓位占地面積不得超過4平方米。
“希望此次大修能推動殯葬法早日出臺。”吳立志說。
