本報實習記者 葛夏 北京報道

　　今年以來，隨著CPI指數的一路攀升，一些低收入家庭備受因物價上漲帶來的生活壓力“煎熬”并為此感到恐慌。于是，要求完善社會求助制度，希望《社會救助法》盡快出臺的呼聲再次響起！

　　“《社會救助法》被人為地變復雜了”

　　近年來，隨著改革的逐漸深入，各種社會矛盾凸顯，我國需要被救助的社會群體的數量在短時間內成倍增長，社會救助的對象也不僅僅再是傳統思想中的“鰥寡孤獨”，需要救助的群體在現行的市場經濟體制下也在發生一個很大的變化。

　　在這種情況下，各種聲音都在呼喚一個完善的社會救助體系的盡快建立。而出臺一部符合中國國情的《社會救助法》則成了一道繞不過去的坎。

　　作為一部涉及民生的大法，《社會救助法》在第八屆、第十屆全國人大都先后被列入了五年的立法規劃，國務院也將其列入了立法計劃。但時至今日，人們對《社會救助法》卻仍是“只聞其名，不謀其面”。

　　對《社會救助法》來說，2005年的全國民政工作會議是一個里程碑！會議提出當年工作的首要目標是初步建立城鄉社會救助體系，并把《社會救濟法》更名為《社會救助法》。之后，《社會救助法》的立法程序正式啟動，民政部等相關部委開始著手其起草工作，社會救助法制建設進入“新”階段。

　　有關專家表示，“我國出臺《社會救助法》的條件已日趨成熟。”因為當時的中國已經制定了城鄉居民最低生活保障、自然災害救助、農村五保供養、農村特困戶生活救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助以及醫療救助、教育救助等法律法規。

　　2007年8月，司法部副部長竇玉沛透露，“民政部對出臺這部法律的調查研究目前已基本成熟，”與《慈善法》一道，《社會救助法》再次被列入人大立法計劃。“在起草這部法律時，力求構建一部城鄉統一、標準有別、適應國情的社會救助法。”

　　終于，2008年8月15日晚，國務院法制辦公室全文公布了《中華人民共和國社會救助法(征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)，向社會公開征求意見。這讓目光鎖緊民生的社會人士沉浸在“十年磨一劍”的喜悅之中，而此時距2005年1月民政部啟動《社會救助法》起草工作已過去三年半的時間了。

　　此次《征求意見稿》曾經多次修改，現分七章34條，全文3500余字。對社會救助的基本原則、管理體制、資金保障、救助標準、具體措施以及注意事項等都做了明確規定。民政部副部長姜力表示“我國覆蓋城鄉的新型社會救助體系初步形成”，并在北京奧運會期間被媒體奔走相告。

　　但如今，又有三年的時間過去了，會“在中國社會救助實踐中水到渠成，中國社會保障制度化之路啟程”的《社會救助法》又一次“云深不知處”。

　　對于《社會救助法》在征求意見稿出臺后為何便不見下文？參加過相應的立法調研與前期討論的全國人大內務司法委員會委員鄭功成表示，“這一部法律被人為地變復雜了。”其實，按照計劃，《社會救助法》應當在2009年10月底提交全國人大常委會審議，但一直停滯在國務院未能通過。

　　“《社會救助法》草案本身的內容更值得關注”

　　在社會救助制度中，最低生活保障制度是其核心制度，涉及到很多對于弱勢群體的保護。弱勢群體在教育、醫療、就業等方面機會不平等，甚至缺少利益表達的機會。近年來，我們經常可以在媒體上看到一些需要救助的民眾通過微博轉發才能傳達出聲音，而近期的農民工子弟學校被強拆事件也引發了人們更多的思考。在一個法治國家，弱勢群體需要更多的是法律救濟，他們的權益需要《社會救助法》來保障。

　　民政部社會救助司副司長王治坤表示，政府應當在社會救助當中發揮主導作用，在政策上提供保護和傾斜，為每個公民提供一個基本的社會保障。推行社會救助的制度化、法律化，就是要讓弱勢群體向社會求助轉變為政府主動向弱勢群體伸出援助之手，解除問責無門的混亂狀態，使社會救助能夠真正規范化，讓弱勢群體有尊嚴地得到救助。

　　2010年3月，在十一屆全國人大三次會議上，汪夏、王保存等96名代表提出議案，要求制定《社會救助法》，代表們指出：“雖然我國已經初步建立社會救助制度，但社會救助的法律體系尚未形成，社會救助經費不能緊跟國民經濟的發展同步增長，社會救助也缺乏制度上的保障和責任的規范。”

　　2011年3月，人大代表王利明又一次在人大會議上提出了制定《社會救助法》的議案。王利明代表的觀點很明確，“在社會生活中會發生各種損害，僅僅依靠責任保險制度和侵權責任制度來填補損害是不夠的，還有必要發揮社會救助的作用。”他建議應當盡快制訂《社會救助法》，明確救助機構的性質、救助的對象、救助的條件、救助機構的責任等問題，進一步加強社會救助制度的救濟功能。

　　與大多數人關注《社會救助法》何時出臺不同的是，中國社會科學研究院社會政策研究中心秘書長唐鈞卻認為，《社會救助法》草案本身的內容更值得關注，針對《社會救助法》草案中社會救助的定位問題，他提出了自己的意見：“《社會救助法》草案的問題在于將諸如民間救助這樣應屬慈善事業的行為以及一些服務項目等應屬于社會福利制度的內容都納入進來，顯得比較龐雜。《社會救助法》應著眼于保障公民處在貧困狀態的生活，明確政府在社會救助中的主要出資人角色。《社會保險法》以及《社會救助法》都應當基于權利本位，明確賦予公民社會救助以及社會保險方面的權利。具體應從權利的角度分別對社會保險以及社會救助作出定義。”

　　“《社會救助法》是社會保障體系的核心制度”

　　《社會救助法》與《社會保險法》孰重孰輕一直是社會保障領域中長期被爭論的問題，在“中國社會保障30人論壇”首次會議上，許多專家學者都發表了對于《社會救助法》以及《社會保險法》在立法過程中的不同意見，認為《社會保險法》應當首先立法的觀點占據了主流。

　　楊團，中國社會科學院社會政策研究中心副主任，長期關注中國社會保障、社會政策和社區公共服務，曾在1991年參與《社會保險法》草案起草工作。她對中國社會保障制度的研究有自己獨到的見解，她表示，中國社會保障最主要的制度應該是社會救助制度，“《社會保險法》并不能夠成為支撐中國社會保障法的核心制度，而《社會救助法》才能擔此重任。”

　　作為在同一年提出的立法項目，《社會保險法》業已出臺，《社會救助法》的起草進程為何卻一直撲朔迷離？楊團認為，《社會救助法》和《社會保險法》的起草單位不同，決定了他們的起草和出臺過程也會有差異。前者的起草單位是民政部，而后者則屬于勞動部起草，勞動部的力量顯然更為強勢，他們的工作相比民政部更為寬泛和瑣碎，資金總量的投入也遠高出《社會救助法》，這可能也是影響《社會救助法》出臺的因素。

　　對于《社會救助法》遲遲不能出臺的原因，有接近草案的人士則稱：“《社會救助法》已經在國務院常務會議上遭到中央高層否決。可能和《社會保險法》有關，內容方面兩者處理得不是很好，這兩部法律之間不能打架。”“《社會救助法》被否決的另一個原因可能是這部法律牽扯問題比較大，要考慮國家財力是否能承受，并且在國務院常務會議上，中央高層表示，《社會救助法》草案并不成熟，有待進一步研討。”

　　但不管怎樣，《社會保險法》已經在2011年7月開始實施了，并對社會保險制度的基本框架和相關機制都做出了相關規定，而《社會救助法》卻還是“欲出還休”。對此，楊團不無擔憂地說：“社會救助的責任主體是政府，它的責任應該是國家責任，我們不能夠等到《社會保險法》已經走了很遠的時候，才發現社會救助還差之千里，這必然會引起一些社會問題。”她進而解釋說，當這些弱勢群體需要幫助卻求助無門時，必然會被一些不法分子趁機鉆空子，民眾的利益不但沒有得到保護，反而有進一步被侵蝕的危險。

　　王治坤副司長也直言：“作為社會發展、社會公正和社會秩序的最終責任者，政府理應承擔社會救助的主要責任，以確保貧困群體在競爭上的社會公正。” 

　　其實，從世界各國社會保障制度建立的經驗來看，《社會救助法》是應緊隨《社會保險法》的出臺而頒布的。具體到我國而言，作為社會保險制度的必要補充，我國現行的社會救助制度顯然是不夠的，這些項目之間存在的一些不協調的現象極易導致《社會保險法》與現行的社會保障制度之間的空白地帶得不到保障，從而無法支撐整個社會保障體系。

　　更重要的是，“如果用法律來補齊社會救助的短板，對困難群體形成較為完善的法律制度安排，為他們提供民生‘護身符’，則有望讓更多的低收入群體分享經濟發展的‘蛋糕’。”基于此，楊維剛常委認為《社會救助法》應當盡快出臺。